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社科院研究室主任曾剛: 政策性業務標尺並非不賺錢
??4月12日，國務院正式批復國傢開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三傢政策性銀行的改革方案。
??中國的政策性金融機構自其發展以來究竟扮演著什麼樣的角色？在中國經濟進入“新常態”的大背景下，中國經濟發展對政策性金融的需求發生瞭哪些變化？未來，三傢政策性金融機構如何找到政策性業務和市場性業務之間的平衡點？
??4月13日，據報道專訪瞭中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛，解析我國政策性銀行的現狀，並預測其未來的發展方向。
??以“公共性質”界定政策性業務
??據報道：有學者認為，經過十多年的發展，我國的政策性金融機構體系的框架和發展思路，不是更清晰瞭，而是更模糊和令人困惑。你對我國政策性金融機構的發展體系有何評價？
??曾剛：政策性銀行是中國經濟發展的歷史產物，一開始並沒有一個明確的定位和框架，而之後業務重心的變化也是一個動態化的過程。
??1994年成立三傢政策性銀行，是為瞭幫助原有的四大行向商業銀行轉型，將不賺錢的業務剝離出來給三傢政策性銀行。
??在過去20多年，隨著中國經濟市場化改革的深入以及中國政府職能的轉變，使得政策性銀行的職能也在發生變化，部分原來需要承擔的政策性任務讓位新的政策性任務。國企改革、國傢產業政策的引導等，都會影響政策性銀行的業務方向。
??鐵路、公路基礎設施投資等，都是國開行新的任務。對於鐵路、公路等長期性項目，商業銀行一般不太願意介入，但這些業務又一定需要有人來做。實際上，經濟調整過程中，政府職能的轉變會帶來政策性銀行的調整，而且一些業務未必沒有經濟效益。比如，基礎設施投資，長遠來看是會產生商業回報。而這時候，這些有商業回報的項目，若沿用原來政策性銀行“虧損”或“不盈利”業務來定義，會讓人覺得它做的事情偏離瞭原有的方向。
??問題在於，在新的業務中，我們沒有做出一個明確的界定，這到底是商業性的還是政策性的，以及是否依照原有標準劃分依舊合理。
??在新的環境下，在我們討論具有公共性質的銀行時，不應該局限於其是否賺錢作為評判標準，而應該以其是否實現瞭公共目標。實現公共目標的過程中，完全有可能是賺錢的。
??歸結起來，再以賺錢與否去區分政策性銀行和商業銀行，已經不太符合未來發展的方向。
??核心在於，應該從政策性銀行能否在符合國傢政策的前提下，去實現國傢宏觀調控、經濟轉型等需要的角度去定義政策性金融機構。而非糾結於其業務是否賺錢。比如，美聯儲，在金融危機中賺錢賺得多，但它對穩定金融市場起到瞭至關重要的作用。
??對於政策性金融機構，商業化運作是其運行效率及可持續性的一個很重要的保證。世界銀行也是一個政策性金融機構，但它的商業化運作程度就非常高。目前國內政策性銀行，需要在商業化運作方面繼續加強。
??據報道：那麼當下經濟環境下，政策性銀行的商業性業務和政策性業務，以何標準來區分是較為合適的？
??曾剛：國內政策性銀行很難區分商業性業務和政策性業務，不是所有賺錢的業務都是商業性的，發揮公共功能的同時，也可能產生一定的盈利。目前的改革方案也不可能對每個業務領域進行精準的劃分。未來可以從多個方面探索，以防止政策性銀行與商業銀行在業務上有過多的交集。
??我覺得，首先可以在業務領域和客戶對象上進行適度區分。
??另外，適度參照商業銀行的監管制度對政策性銀行進行監管。商業銀行覺得自己吃虧，並不僅僅隻是因為政策性銀行資金成本低，還有商業銀行在存貸比、資本充足率等方面的監管。而政策性銀行在這方面的監管相對寬松。未來政策性銀行可以參照一般商業銀行的監管，縮小差距。但完全區分開來，既不太可能，也不太必要，二者一定程度的競爭不可避免。
??據報道：這三傢政策性金融機構，又應該如何找到政策性業務和市場性業務之間的平衡點？你覺得應該把握哪些原則？
??曾剛：第一，可以根據定位的不同，結合國傢戰略，對政策性銀行做一些規定。比如，國開行主要在國傢開發性業務上發力，如“一帶一路”戰略；進出口銀行則與進出口業務相關；農發行則與農業發展有關。對每個政策性銀行在其主要領域的投資上，做出資金使用比例和規模上的規定。
??第二在監管層面上，對機構內部管理架構方面進行優化。可以進一步做事業部制改革，將有一定商業化性質的項目剝離出來，通過更具有激勵性的制度進行管理，單獨核算、縱向考核，比如此前國開行進行的住宅金融事業部的改革。這樣相互不會彼此幹擾，有助於“兩本賬算得清楚”。
??僵化體制如何釋放動能
??據報道：有消息稱國開行可能將旗下商業性業務分拆出來，成立單獨的子公司。德國復興信貸銀行此前也做過這方面的改革。國內政策性銀行要實現類似的轉變，需要具備什麼樣的條件？比如，是否需要通過立法的方式來確定政策性銀行的主體地位？
??曾剛：從國際金融機構的案例來看，這是一個趨勢，會朝著一個銀行集團的方向發展。世界銀行就是這樣的一個集團，其旗下分成多塊彼此獨立的業務。至於是否需要立法，這個還需要商榷。
??關於政策性銀行立法的探討很久瞭，但究竟是通過寫進銀行法的方式，還是通過國務院發監管條例的方式進行，目前還有很多值得探討的地方。我個人的看法是，法律法規方面不存在障礙，法律法規的意義，在於各政策性銀行在業務領域、發展方向等方面形成架構之後，對其進行規范。世界銀行集團是一個政策性金融機構，但它並沒有相關立法，而是將其職能寫進章程裡。
??據報道：經濟新常態下，中國經濟發展對政策性金融的需求發生瞭什麼樣的變化？
??曾剛：中國經濟對政策性金融的需求比以往更大瞭。經濟新常態下，中國經濟模式需要轉型，目前部分區域經濟的風險在上升，如果完全靠私人部門調整，恐怕很難實現。現在股市那麼火熱，商業機構出於利益最大化的需求，大量資金從實體經濟抽離，不會在實體經濟轉型升級上做足夠多的努力。這個時候，公共部門需要帶有國傢實體經濟結構調整的導向，比如住房改造、“一帶一路”戰略、長江經濟帶、綠色環保等領域。隻能通過政策性金融機構投資。
??實際上，過去這幾年，三傢政策性銀行的資產規模擴張的速度，是高於商業銀行整體擴張速度的，而且從業務內容來看，目前這些政策性銀行是符合國傢戰略調整要求的。
??未來一段時間裡，政策性金融機構將扮演越來越明顯的作用。這次改革，目的也是為瞭進一步釋放政策性銀行的動能，因為原有的體制確實比較僵化，出現瞭人才流失。
??應盡早設立“兩房”機構
??據報道：補償機制應該如何建立，才能既鼓勵機構多支持政策性業務，又區分好“財政兜底”的風險，激發出政策性金融機構市場化的積極性？
??曾剛：監管部門需要制定一整套與其定位相匹配的考核指標。隻要這個體系搭建起來，相應的補償機制就不是問題。
??過去我們太糾結於哪些業務能做，哪些業務不能做，而沒有對這些政策性銀行建立起良好的考核機制。目前的問題是，政策性銀行的薪酬制度和人事安排，都是由國傢來規定，缺乏外部考核機制和內部激勵機制。隻要制定清楚目標，和相應的考核機制及激勵機制，銀行的人員自然會朝著目標的方向努力。這是未來監管層需要做的事。國開行經過2008年的信貸苗栗泰安信貸房貸台中烏日房貸股份制改革，相對好一些，另外兩傢在管理方面的改革相對滯後。
??據報道：此前有消息稱中國已在研究設立住房政策性金融機構的可行性方案。你覺得“住房政策性銀行”可能會采取怎樣的運作模式？
??曾剛：中國需要通過住房政策性銀行這樣的機構，為未來利率市場化帶來的商業銀行系統性風險未雨綢繆。
??一方面，住房市場發展到一定程度，尤其是泡沫化後，會集聚大量風險，而國內商業銀行的住房按揭貸款規模很大；另一方面，住房按揭的期限很長，而利率市場化下銀行存款端將面臨成本上升及穩定性下降的壓力，以及資產期限錯配帶來的風險。
??從國外的經驗來看，利率市場化到瞭一定程度後，商業銀行會有足夠的動力通過資產證券化將期限很長的貸款產品通過資產證券化的方式剝離出去，以獲取流動性和利率方面的風險。
??從這個角度來講，成立類似“兩房”的機構，無論是成立獨立的機構，還是在某個現存的機構下設立下屬機構，對中國來說都非常有必要。目前，商業銀行還處於住房按揭貸款屬於優質資產，缺乏意願對按揭貸款做資產證券化的階段。但未來隨著利率市場化的加深，商業銀行的動力將會逐漸凸顯。住房按揭貸款的存量非常大，幾十萬億的產品屆時如果找不到交易對手，就會很麻煩。
??因此，盡早建立住房政策性金融機構，是很有必要的。至於具體的運作模式，我認為有各種變通的辦法，但單獨成立機構操作，其難度會大一些，因為這意味著需要新批一個機構，然後等這個機構的運作逐漸成熟，這是一個很漫長的過程。
新聞來源http://qd.house.sina.com.cn/news/2015-04-14/08465993544577758588098.shtml
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